دوره 25، شماره 96 - ( 1-1404 )
جلد 25 شماره 96 صفحات 153-127 |
برگشت به فهرست نسخه ها
Download citation:
BibTeX | RIS | EndNote | Medlars | ProCite | Reference Manager | RefWorks
Send citation to:
BibTeX | RIS | EndNote | Medlars | ProCite | Reference Manager | RefWorks
Send citation to:
Bagheri Y. (2025). Discursive Shortcomings of Social Protection in Iran. Social Welfare Quarterly. 25(96), : 5 doi:10.32598/refahj.25.96.4248.1
URL: http://refahj.uswr.ac.ir/article-1-4344-fa.html
URL: http://refahj.uswr.ac.ir/article-1-4344-fa.html
باقری یاسر.(1404). نارسایی‌های گفتمانی حمایت اجتماعی در ایران رفاه اجتماعی 25 (96) :153-127 10.32598/refahj.25.96.4248.1
واژه‌های کلیدی: حمایت اجتماعی، رفاه اجتماعی، تحلیل گفتمان انتقادی، نظام جامع رفاه اجتماعی ایران، تامین اجتماعی، مساعدت اجتماعی
متن کامل [PDF 505 kb]
(1771 دریافت)
| چکیده (HTML) (4055 مشاهده)
متن کامل: (1450 مشاهده)
مقدمه
حوزه‌های تخصصی عموماً با پیش‌فرضهایی همراه هستند که صاحبنظران آن حوزه آن را مسلم فرض می‌کنند و شاید بتوان بنیان مجادلات مکاتب بزرگ اقتصادی یا جامعه‌شناسی را نیز در همین پیش‌فرضها جستجو کرد ( ریتزر، 2001)؛ و یا در سطح گسترده‌تر انقلابهای علمی را محصول تحول در این پیش‌فرضها تلقی کرد (کوهن، 1970).
در سطح بسیار نازل‌تر نیز واسازی پیش‌فرضها و نحوه درک مفاهیم می‌تواند گشایشی گفتمانی ایجاد کنند. پژوهش حاضر در همین سطح تحلیل، به دنبال پرسش از تسلط مرزبندی خاص در قلمرو مفهومی حوزه رفاه و تأمین اجتماعی است. با توجه به اهمیت شناخت اقتضائات و پیامدهای این موضوع، تحلیل دقیق آن، می‌تواند دلالتهای مهمی برای حوزه سیاست‌گذاری اجتماعی داشته باشد.
فهم خاصی از نظام رفاهی و مفهوم حمایت اجتماعی در اذهان دانشورزان، کنشگران و پژوهشگران ایرانی سیطره دارد که در آن، نظام رفاهی به سه حوزه مستقل بیمه، مساعدت و امداد تفکیک می‌شود. آنها بر جدایی بنیادین ساحت «بیمه اجتماعی» از «حمایت اجتماعی» تأکید دارند. این تفکیک در نهادهای علمی و نیز در مؤسسات مرتبط با سازمانهای بیمه‌گر اجتماعی به محصلان و پژوهشگران آموزش داده می‌شود و چنان بر اهمیت بنیادین آن تأکید می‌شود که گاه غفلت از این تمایز، به‌عنوان مهم‌ترین عامل ناپایداری صندوقهای بازنشستگی معرفی می‌شود.
مراجعه به نشستها و مصاحبه‌های کارشناسان و فعالان حوزه رفاه اجتماعی نشان می‌دهد که بسیاری از آنها در این سالها وجود مرزبندی و تفکیک ذاتی این دو مفهوم را پذیرفته و بر لزوم تعیین سیاستهای متمایز در این حوزه تأکید کرده‌اند.
این فهم خاص از مفاهیم رفاه اجتماعی و مفصل‌بندی مذکور واجد پیامدهای سیاستی متعددی است، ازجمله کاهش همبستگی اجتماعی، محرومیت شناختی حوزه سیاست‌گذاری اجتماعی از دستاوردهای جهانی، انفکاک میان سیاستهای رفاهی و... . ازاین‌رو، پرسش اصلی این پژوهش، چیستی و چرایی غلبه فهم خاصی از مفهوم حمایت اجتماعی در ایران (برخلاف تصریحات موجود در متون بین‌المللی) است که به تفکیک بنیادین حمایت اجتماعی و بیمه اجتماعی منتهی شده است.
در راستای مسئله مذکور، پژوهش حاضر می‌کوشد تا با واسازی مفصل‌بندی مفاهیم موجود در حوزه رفاه اجتماعی، نسبت چیدمان موجود با مناسبات قدرت را آشکار کند و زمینه را برای تغییر گفتمان در این حوزه فراهم کند.
چارچوب مفهومی
دولت رفاه اگرچه در میانه قرن بیستم و در دولت کارگری 1948 در انگلستان نمود یافت، سه سرچشمه متمایز داشت؛ نظام بیسمارکی در آلمان؛ نظام بوریجی در انگلستان و سرانجام رویکرد کینزی در ایالات‌متحده (گریو،2022). در این میان، اگر خاستگاه مفهوم «بیمه اجتماعی»، سنت آلمانی بود، در قرن بیستم چنان شایع شد که حتی گزارش اولیه بوریج درباره سیاست اجتماعی نیز از مفهوم بیمه اجتماعی استفاده کرد (بوریج، 1942/2000). مفهوم «تأمین اجتماعی» نیز محصول سنت آمریکایی است که از نیودیل سرچشمه گرفت اما بعدتر در بیانیه‌های حقوق بشر به‌عنوان یک حق همگانی به رسمیت شناخته شد (لانداو، 2012).
براساس واکاویهای نگارنده، مفهوم تأمین اجتماعی در دهه 1350 در حوزه سیاست‌گذاری اجتماعی ایران تسلط یافت و «سازمان تأمین اجتماعی» نیز ذیل چیرگی همین رویکرد، تأسیس شد. بااین‌حال، انتساب عبارت «تأمین اجتماعی» بر یک سازمان بیمه‌گر اجتماعی به آشفتگی مفهومی دامن زد که جنبش ضد آن را دهه‌های بعد، در میان کارشناس مرتبط با سازمان مذکور، ایجاد کرد. در این فرآیند، مرزگذاری میان تأمین اجتماعی و بیمه اجتماعی در ایران اهمیتی وافر یافت؛ و برای تأکید نسبت اعم و اخص میان این دو، یک حوزه به‌عنوان «دیگریِ» بیمه اجتماعی تعریف شد: حوزه «حمایت اجتماعی».
تفکیک مذکور در سایه گفتمان مسلط تأمین اجتماعی، چنان در حوزه رفاه و تأمین اجتماعی تثبیت شد که گذارهای مفهومی اواخر قرن بیستم، در ایران بازتاب نیافت و با تغییر در ترجمه، مفصل‌بندی مفهومی مذکور از تغییرات جهانی درباره مفاهیم مذکور (با وجود اجماع نسبی سازمانهای بین‌المللی درباره تفکیکهای جدید) مصون ماند.
جستجوهای پژوهشگر نشان می‌دهد که پژوهشهای پیشین در ایران عمدتاً در جهت تثبیت گفتمان مذکور قرار دارند (همچون یزدانی (2003))؛ یا دست‌کم با آن ناهمسو نیستند (همچون مدنی (2000) و (2002-الف)). از محدود پژوهشهایی که در مسیر متفاوتی نگارش یافته، طجرلو و صداقت (1400) است که کوشیده‌اند با ارجاع به منابع بین‌المللی و با نوعی محافظه‌کاری بر رویکرد حمایتی بیمه اجتماعی تأکید کنند. پژوهش مذکور نیز به سوی مباحث گفتمانی یا انتقادی پیش نرفته است. باقری (2021) نیز اگرچه برخی از مجادلات قدرت و پارادایمها را در این حوزه ترسیم کرده اما به بررسی این موضوع خاص نپرداخته است؛ بدین‌ترتیب به نظر می‌رسد واسازی گفتمان مذکور ضرورت دارد.
روش
پژوهش حاضر، یک پژوهش کیفی است که از منظر روش‌شناسی به رویکرد تحلیل گفتمان انتقادی فرکلاف (2012) در تأثیرپذیری پرکتیس گفتمانی از نیروهای اجتماعی متکی است. فرکلاف (2012) برخلاف لاکلاو و موف، همه‌چیز را درون گفتمان نمی‌بیند بلکه ضمن تحلیل اثرات گفتمان، پرکتیس گفتمانی را نیز متأثر از نیروهای اجتماعی می‌داند که صرفاً خصلت گفتمانی ندارند (یورگنسن و فیلیپس، 2010).
در پژوهش حاضر نیز همسو با فرکلاف (2012) گفتمانها، نوعی از پرکتیس اجتماعی هستند که مقولات مهمی همچون دانش، هویت، روابط اجتماعی و مناسبات قدرت را بازتولید کرده و آن را تغییر می‌دهند؛ از طرفی خود آنها نیز به‌طور متقابل از سایر پرکتیسها و ساختارهای اجتماعی تأثیر می‌پذیرند. به‌این‌ترتیب گفتمان رابطه دیالکتیکی با سایر ابعاد اجتماعی برقرار می‌کند.
روش پژوهش در سطح تکنیک نیز از دستورالعمل 4 مرحله‌ای فرکلاف (2012)، تبعیت می‌کند. او این روش را تحلیل گفتمان انتقادی فرارشته‌ای معرفی می‌کند که در آن، دیدگاهها و رویکردهای حوزه‌های مختلف به‌صورت ترکیبی به کار می‌روند (فرکلاف، 2012).
وجود دستورالعمل و مسیر مشخصی، امکان واسازی و درنهایت فرارفتن از گفتمان در این روش، دلیل انتخاب آن در این پژوهش بوده است.
فرکلاف (2012) چهار مرحله برای انجام پژوهش تحلیل گفتمان انتقادی پیشنهاد می‌کند:
تمرکز بر یک امر نادرست اجتماعی در جنبه‌های نشانه‌شناختی آن (خود شامل دو گام: انتخاب موضوع؛ و برساخت موضوع موردپژوهش به شیوه فرارشته‌ای و نظریه‌پردازی)
شناسایی موانع بر سر آشکارشدن امر نادرست اجتماعی موردبحث (خود شامل سه گام: تحلیل روابط دیالکتیکی میان نشانه‌ها و عناصر اجتماعی؛ انتخاب متون و بزنگاهها و مقولات مهم برای تحلیل؛ و تحلیل متون)
بررسی اینکه آیا انتظام اجتماعی به آن امر نادرست نیازمند است یا خیر
شناسایی راهکارهای ممکن برای گذر از موانع موجود.
جامعه آماری پژوهش نیز با توجه به ابزارهای مذکور، متفاوت بوده است؛ سطح اول، شامل پژوهشگران و دانشجویان تحصیلات تکمیلی حوزه رفاه اجتماعی: 20 نفر و با روش نمونه‌گیری در دسترس و سپس گلوله برفی (11 مورد آن به‌صورت کتبی و بقیه، شفاهی). این بخش از پژوهش شامل پرسشهایی درباره تعریف و مرزبندی میان مفاهیم مهم حوزه رفاه و تأمین اجتماعی بوده و با هدف پی‌بردن به تسری/عدم‌تسری گزاره‌های گفتمانی به دانشورزان رفاه اجتماعی یا محدودماندن آن به کارشناسان تأمین اجتماعی صورت گرفته است.
جامعه آماری در سه مرحله دیگر (از مراحل چهارگانه)، شامل همه مستندات و همه گزارشهای منتشره و مصاحبه‌ها و سخنرانیهای کارشناسان این حوزه بوده است. با توجه به تعدد منابع، کوشش شد مواردی در اولویت قرار گیرد که به پرسشهای پژوهش پاسخ گفته‌اند.
در پایان برای تکمیل پژوهش و صحت‌سنجی یافته‌ها کوشش شد با افراد کلیدی مرتبط با تدوین نظام جامع تأمین اجتماعی، ارتباط صورت گیرد اما به دلیل درگذشت برخی و فراموشی نسبی برخی دیگر، درنهایت صرفاً 5 گفتگوی کوتاه در این زمینه ممکن شد.
یافته‌ها
با وجود وارداتی‌بودن بسیاری از مفاهیم حوزه رفاه اجتماعی در ایران، فهم حمایت اجتماعی چندان با تلقی مرسوم از این مفهوم در سطح جهانی همخوان نیست؛ درحالی‌که در رویکرد متداول جهانی، حمایت اجتماعی را همسنگ تأمین اجتماعی (و جایگزین شایسته‌تر آن) می‌داند، در تلقی دانشورزان ایرانی، حمایت اجتماعی، در بهترین حالت، همسنگ بیمه‌های اجتماعی تلقی می‌شود و نه اعم از آن؛ به همین دلیل نظام تأمین اجتماعی به دو نوع بیمه‌ای و غیربیمه‌ای (حمایتی/مساعدتی) تفکیک می‌شود. یافته‌های پژوهش نشان می‌دهد که چنین رویکردی محدود به کارشناسان خاص یک یا چند سازمان نیست، بلکه با غلبه گفتمانی در این زمینه روبرو هستیم. نگارنده نیز در پاره‌ای از آثار از این گفتمان تبعیت کرده است.
به نظر می‌رسد گفتمان موجود در ایران با وجود نکات مثبت متعدد، به‌ویژه درزمینه گسترش پوشش بیمه‌ای، هم‌زمان به بی‌توجهی و غفلت پژوهشگران ایرانی از چرخش گفتمانی مهم نهادهای مهم بین‌المللی در حوزه رفاه اجتماعی و یا دست‌کم برآمدن بدیل رویکرد «تور ایمنی» کمک کرده است. تغییرات مذکور در سطح بین‌المللی، سبب تضعیف رویکرد «تور ایمنی» (بانک جهانی، 2001) و جایگزینی آن با «حمایت اجتماعی دگرگون‌ساز» شده است؛ این موضوع باعث چرخش معنایی تور ایمنی و سوق‌یافتن آن به سمت فقر مزمن (به جای واکنش در برابر شوکها) شده است (فائو، 2015). درحالی‌که حوزه رفاه اجتماعی در ایران، ضمن حفظ سنت پیشین غربی «تأمین اجتماعی»، مفهوم نوپدید حمایت اجتماعی به سطح «مساعدت اجتماعی» تقلیل یافته است.
در ادامه کوشش شده تا یافته‌های پژوهش درباره گفتمان مستقر در ایران، ذیل مراحل چهارگانه فرکلاف (2012) ارائه شود تا ضمن انسجام‌بخشی به یافته‌ها، زمینه اصلاح گفتمانی در این زمینه نیز فراهم آید.
مرحله اول: تمرکز بر نادرستی مفهومی پیرامون «حمایت اجتماعی»
مفهوم حمایت اجتماعی در ایران چنان با مساعدت اجتماعی همسان انگاشته شده است که اساساً ترجمه بسیاری از متون انگلیسی در باب رویکردهای جدید رفاهی و حمایت اجتماعی برای مخاطب ایرانی با بدفهمی همراه می‌شود؛ به همین دلیل برخی مترجمان از عبارت «حفاظت اجتماعی» برای «سوشال پروتکشن» استفاده کرده‌اند که با توجه به کاربست متداول آن (حفاظت فیزیکی یا مناطق آسیب‌پذیر زیست‌محیطی)، بدفهمی مفهوم را دوچندان کرده است (نک: امیری و دیگران، 2016) (مرکز تحقیقات اسلامی مجلس شورای اسلامی، 2020).
معمولاً مصاحبه‌شونده‌ها چنان بر تفکیک میان «حمایت اجتماعی» و «بیمه‌های اجتماعی» تأکید دارند که عموماً آنها را «دو ساحت متفاوت» می‌دانند (مصاحبه‌شونده (2) و (3)). آنها تمایزات این دو ساحت را در وجوه مختلفی می‌بینند؛ ازجمله منابع مالی (مصاحبه‌شونده (2) و (4))؛ مخاطبان آنها (مصاحبه‌شونده (2) و (5))؛ شیوه متمایز گزینش و نحوه مشارکت مخاطبان در این فرایند (مصاحبه‌شونده (2) و (3))؛ رابطه هر یک با دولت (مصاحبه‌شونده (3)).
براساس گزاره‌های گفتمانی از این مجرا؛ بیمه اجتماعی، مستقل از دولت، با مشارکت مخاطبان، تأمین منابع مالی از سوی آنها و مبتنی بر اشتغال تعریف می‌شود اما حمایت اجتماعی وابسته به دولت، از منابع عمومی، بدون مشارکت مخاطبان و با آزمونهای خاص برای پذیرش گروه مخاطب، تعریف می‌شود (مصاحبه‌شونده (2)، (3) و (4)).
در این تفکیک، میزان دریافتی مزایابگیران در ساحت بیمه اجتماعی و حمایت اجتماعی با منطق متمایزی تعیین می‌شود: «هر نوع دریافتی [حق بیمه] و پرداختی [مستمری] باید صرفاً بر اساس محاسبات بیمه‌ای تعیین شود و مداخلات دیگر پایداری صندوق را مخدوش می‌کند» (مصاحبه‌شونده (2)) و در ساحت حمایت اجتماعی «مسائل مختلفی در تعیین میزان مزایا تأثیر دارد؛ ازجمله توان مالی دولت، (...) و تصمیمات سیاسی» (مصاحبه‌شونده (3)) و همچنین «قدرت خرید افراد هم تا حدی در تعیین مقرریها تأثیر دارد؛ البته نه اینکه آن لزوماً به کفایت [مالی] منجر شود»(مصاحبه‌شونده (3)). همین موضوع به لزوم سیاست‌گذاری غیردولتی برای اولی و دولتی برای دومی منجر می‌شود (مصاحبه‌شونده (2) و (3)).
ردیابی تاریخی گفتمان:
با تبعیت از رویکرد بوردیو (2018) در پس‌روی تاریخی برای واکاوی پدیده اجتماعی، می‌توان توضیح داد که رفاه اجتماعی از نیم‌قرن گذشته موردتوجه پژوهشگران و سیاست‌گذاران قرار داشته است؛ همایش رفاه اجتماعی در اوایل دهه 1350 یکی از مهم‌ترین نمودهای آن است که ترکیبی از سیاستمداران، سیاست‌گذاران و پژوهشگران را گرد هم آورده بود.
مطالعه اسناد همایش مذکور (سازمان برنامه‌وبودجه، 1973) حاکی از آن است که نظام و مفاهیم رفاه اجتماعی در ایران امروز و آن زمان تا حدی متمایز بوده است؛ بنابراین احتمالاً خاستگاه گفتمان موجود مربوط به دوره‌ای نزدیک‌تر است.
در کتاب «تأمین اجتماعی» مهدی طالب که اولین بار در سال 1368 منتشرشده نیز هنوز بحثی از تفکیکهای اخیر مطرح نیست؛ طالب (1989) عبارت تأمین اجتماعی و بیمه اجتماعی و حتی خدمات اجتماعی را به‌عنوان مفاهیمی معرفی کرده که اغلب به جای یکدیگر به کار می‌روند و در مفاهیم تخصصی نیز بحثی از حمایت اجتماعی مطرح نکرده است.
اولین نشانه‌های گفتمانی موردبحث، در نیمه دوم دهه 1370 و پیرامون مطالعات تدوین نظام جامع تأمین اجتماعی پدیدار شده است: این موضوع در متون مرتبط مذکور نمود یافته و سرانجام با تصویب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در سال 1383 تثبیت شده است.
در فرایند تدوین قانون مذکور، در فروردین 1381 سندی در هیئت‌وزیران مطرح شده که در آن به «چگونگی تدوین و مبانی لایحه نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی کشور» پرداخته شده است. در آنجا به‌طور مشخص، راهبرد امور حمایتی از امور بیمه‌ای مجزا شده است و خدمات و منابع این دو نیز متمایز شده‌اند: امور حمایتی شامل «مساعدتهای اجتماعی به اقشار فقیر و آسیب‌پذیر جامعه و خدمات اجتماعی، دربرگیرنده خدمات توانبخشی به معلولان و حمایتهای از خانواده‌های بی‌سرپرست و بدسرپرست» بوده است و محل تأمین منابع آن نیز «بودجه عمومی (یارانه‌ها) و مشارکتهای مردمی» پیش‌بینی شده است؛ درحالی‌که امور بیمه‌ای طبق این سند «مبتنی بر اشتغال افراد بیمه‌شده برای پرداخت مستمریهای بازنشستگی، ازکارافتادگی، بازماندگان، بیکاری و پرداخت هزینه‌های بیماری و زایمان» بوده است. محل منابع آن نیز مطابق انتظار کسورات حق بیمه، در نظر گرفته‌شده است (پناهی، 2006). اسناد دیگری نیز موجود است که مربوط به سال 1381 و بعد از تاریخ مورداشاره در بالاست؛ این اسناد همگی مرتبط با لایحه قانون ساختار نظام جامع بوده و به تفکیک موردبحث نیز اشاره دارند.
یکی از نخستین آثاری که در قالب مقاله علمی-پژوهشی به تفکیکهای متناسب با گفتمان موردبحث پرداخته است، یزدانی (2003) است: در این پژوهش تأمین اجتماعی واجد دو معنا معرفی شده است: در معنای عام آن اعم از بیمه اجتماعی و حمایت اجتماعی؛ و در معنای خاص آن، در کنار حمایت اجتماعی قرار گرفته است. تمایز مهم آنها نیز در نحوه تأمین مالی ذکر شده است: تأمین مالی تأمین اجتماعی از طریق مشارکت شرکای اجتماعی؛ و حمایت اجتماعی از طریق منابع عمومی انجام می‌گیرد.
نادرستی پدیده مذکور:
حال چگونه می‌توان بر نادرستی تفکیک مفهومی فوق تأکید کرد؟
با مراجعه به ادبیات نظری بین‌المللی: سازمانهای بین‌المللی رفاهی در این زمینه اتفاق‌نظر دارند: سازمان نمونه فائو (2015) حمایت اجتماعی را متشکل از سه مؤلفه معرفی کرده است: «مساعدت اجتماعی»، «بیمه اجتماعی» و «حمایت از بازار کار» (فائو، 2015). بانک توسعه آسیایی (2003) حمایت اجتماعی را شامل 5 عنصر اصلی می‌داند: «بازار کار»، «بیمه اجتماعی»، «مساعدت اجتماعی»، «طرحهای منطقه‌ای و کوچک‌مقیاس حمایت از اجتماعات» و «حمایت از کودکان» (بانک توسعه آسیایی، 2003). سازمان بین‌المللی کار (2010)، حمایت اجتماعی را معادل تقریبی تأمین اجتماعی می‌داند و گاه آنها را به جای یکدیگر به کار برده است (سازمان بین‌المللی کار، 2020) این سازمان، حمایت اجتماعی را اعم از مداخلات مختلف اجتماعی ازجمله بیمه و مساعدت اجتماعی می‌داند (سازمان بین‌المللی کار، 2014).
آشفتگی زبانی ناشی از تفکیک مذکور: اگرچه عبارت «سوشال اسیستنس» معادل «مساعدت اجتماعی» ترجمه شده و موردتأکید قرار گرفته تا مفهوم حمایت اجتماعی در ادبیات جهانی قابل‌فهم شود؛ اما همچنان سازمانهای مربوطه به جای «سازمانهای مساعدتی»، «سازمانهای حمایتی» نامیده می‌شوند؛ و در عمل نیز صرفاً شامل سازمانهای «حمایتی غیربیمه‌ای» هستند و در مورد سازمانهای بیمه‌گر از عبارت سازمان حمایتی استفاده نمی‌شود (مصاحبه‌شونده (2)، (3) و (4)).
غفلت از تغییر رویکردها در سطح جهانی: پارادایم جهانی حمایت اجتماعی در ایران بازتابی نیافته و مجادله گفتمانی جهانی به همان مجادله تاریخی میان «طرفداران دولت رفاه و نئولیبرالیزم» (مصاحبه‌شونده (5)) محدود مانده است.
خروج بیمه اجتماعی از منطق سیاستهای اجتماعی: بیمه‌های اجتماعی در ایران از منطق سیاست اجتماعی و تأکید بر حمایت اجتماعی دور شده است و با اتکای به مفاهیم بیم‌سنجی و محاسبات مختلف، خود را در سطح خدمات فنی قرار داده است. کارشناسان هنگام بحث درباره گسترش پوشش بیمه‌ای به برخی گروههای اجتماعی آسیب‌پذیر به‌صراحت از عبارت «ریسک بالای این گروهها» سخن می‌گویند و از اقدامات حمایتی برای پوشش آنها می‌گریزند (مصاحبه‌شونده (5). همین موضوع صندوق بیمه بیکاری را به یک صندوق محدود نامؤثر بدل کرده است و در ایام کرونا، دولت ناچار به نقض موقت مقررات آن، برای پوشش بیشتر بیکاران شد (مصاحبه‌شونده (5)). به حاشیه راندن مفهوم حمایت اجتماعی ذیل این گفتمان در ایران به سیطره رویکردهای اقتصادی و ریسک‌گریزی صندوقهای مذکور منجر شده است.
مرحله دوم: شناسایی عوامل پنهان‌ماندن موضوع مذکور
هنگام بررسی عواملی که نادرستی امر مذکور را زیر سایه خود پنهان می‌کنند و مانع از آشکارشدن آن می‌شوند، رد پای قانون «ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی» بیش از همه نمود می‌یابد. قانون مذکور «نظام جامع تأمین اجتماعی» را به سه حوزه تفکیک می‌کند: «حوزه بیمه‌ای»، «حوزه حمایتی و توانبخشی» و «حوزه امدادی».
تقلیل جایگاه حمایت اجتماعی و گسست میان دو حوزه بیمه و حمایت/مساعدت در بسیاری از موارد به استناد همین قانون مهم انجام شده است؛ این قانون نیروهای اجتماعی حامی گفتمان مذکور را در جایگاه قدرتمندتری قرار داده است؛ بدین‌ترتیب مهم‌ترین حجاب برای مغفول‌ماندن نادرستی موجود محسوب می‌شود.
مانع مهم دیگر، مؤسسات وابسته به صندوقهای بازنشستگی هستند. مؤسسه عالی پژوهش تأمین اجتماعی با تهیه گزارش پشتیبان برای تدوین قانون ساختار نظام جامع و نیز بازتولید گزاره‌های مهم مرتبط پس از تصویب این قانون، نقش کلیدی در این زمینه ایفا کرده است. شواهد حاکی از آن است که مؤسسه مذکور با استناد به منبعی قدیمی گفتمان خاص در ایران را تثبیت و تقویت کرده است؛ منبع مذکور که با عنوان «مقدمه‌ای بر تأمین اجتماعی» در سال 1374 از سوی این مؤسسه منتشرشده ترجمه‌ای از گزارش سازمان بین‌المللی کار در سال 1989 بوده است؛ و در آن گزارش، مفهوم حمایت اجتماعی غایب است و تأمین اجتماعی اعم از «مساعدت اجتماعی»، «بیمه‌های اجتماعی»، «حمایتهایی که از محل درآمدهای عمومی تأمین می‌شوند»، «حمایتهای خانواده» و «صندوقهای احتیاط»، «تأمین از سوی کارفرما» و «خدمات اجتماعی» تعریف شده است (سازمان بین‌المللی کار، 1995).
نهاد علمی دیگری که در تدوین نظام جامع تأمین اجتماعی نقش مؤثر داشته، دانشگاه علوم توانبخشی و سلامت اجتماعی (علوم بهزیستی و توانبخشی سابق) و شورای برنامه‌ریزی سازمان بهزیستی کشور (مصاحبه‌شونده (1)) بوده است. مراجعه به گزارش این نهاد که با عنوان «به سوی نظام جامع رفاه اجتماعی» به چاپ رسیده است (مدنی، 2000) و برخی توضیحات ارائه‌شده توسط مدنی (2002 -الف)، مدنی (2002 -ب) و فیض‌زاده و مدنی (2000) نشان می‌دهد که تمرکز صرف بر تلفیق نظرات نخبگانی داخلی در این نهاد، سبب غفلت از گفتمان نوظهور بیمه‌های اجتماعی در آن زمان شده است؛ آنها با گردآوری شاخصهای اجتماعی مختلف (بدون توجه به ریشه‌های نظری آنها) و ایجاد استخر شاخصها کوشیده‌اند تا از طریق نمره‌دهی کارشناسان به الگوی خاص ایران دست یابند؛ بنابراین شاید بتوان «فرایندهای روش‌شناسی» را نیز در زمره عوامل پنهان‌ماندن کژیهای گفتمان مورداشاره قرار داد.
مرحله سوم: بررسی اینکه آیا انتظام اجتماعی به آن امر نادرست نیازمند است یا خیر
در این بخش ابتدا باید مشخص شود که پنهان‌ماندن پارادایم حمایت اجتماعی تصادفی و یا از سر بی‌اطلاعی نبوده است. این کار چندان ساده نیست اما چند شاهد مهم در این زمینه وجود دارد: یکی آنکه محمدرضا معینی (2002) در مقاله‌ای با عنوان «مدیریت ریسک اجتماعی: رویکرد جدید بانک جهانی به مسئله حمایت اجتماعی» رویکرد جدید بانک جهانی به حمایت اجتماعی را در همان زمان ترجمه کرده است؛ در این گزارش به چرخشهای بانک جهانی مطابق روایت خود بانک اشاره شده است. اگرچه معینی، اثر مذکور را در مجله «مجلس و پژوهش» مرکز پژوهشهای مجلس به چاپ رسانده است و ممکن است به نظر رسد که متولیان تدوین قانون ساختار یا کارشناسان مرتبط با صندوقهای بازنشستگی از آن بی‌اطلاع بوده‌اند، اما پناهی (2006) یعنی مهم‌ترین منبع مؤثر بر تثبیت گفتمان مذکور، در صفحه 5 و مشخصاً ذیل بررسی مفهوم حمایت اجتماعی به این منبع ارجاع داده است و نشان داده که مقاله مذکور را مطالعه کرده است.
مورد دیگر، آن است که درحالی‌که پناهی (2005) از آخرین منابع بین‌المللی در مطالعه خویش استفاده کرده و منابع مختلف سازمان بین‌المللی کار را نیز مورد استناد قرار داده، اما -احتمالاً تعمداً- نکات این سازمان درباره حمایت اجتماعی را نادیده گرفته است.
از طرفی پناهی (2005) در هنگام تعریف «برنامه‌های حمایت اجتماعی» و نیز پناهی (2006) در بخش آغازین بحث خود اشاراتی دارد که نشان می‌دهد درک آشکاری از حمایت اجتماعی داشته است و حتی بر تمایز بخش امدادی با زیرمجموعه مفهوم تأمین اجتماعی در ادبیات جهانی نیز تأکید کرده است؛ برای نمونه در مباحث آغازین هنگام معرفی هر دو بخش «نظام بیمه‌ای» و «نظام حمایتی» از عبارت گروه اول و دوم «حمایتهای تأمین اجتماعی» استفاده می‌کند و درواقع برای توصیف نظام بیمه‌ای نیز از عبارت حمایت بهره گرفته است. بااین‌حال در ادامه کتاب از همان عبارت منفک ایرانی نظام بیمه‌ای و حمایتی استفاده کرده است؛ بنابراین نمی‌توان پناهی را پژوهشگری بی‌اطلاع از مجادلات جهانی در این زمینه محسوب کرد.
شاهد مهم دیگری درزمینه کنشگری سنجیده متولیان مذکور وجود دارد: در سال 1380 مؤسسه عالی پژوهش تأمین اجتماعی کتابی از بئاتریس ماینونی دینتینیانو با عنوان «بیمه‌ها و حمایتهای اجتماعی» منتشر کرده، درحالی‌که عنوان اصلی کتاب «حمایت اجتماعی» بوده است. این ترجمه عجیب و غیردقیق، درواقع اقدامی مشخص در خدمت تثبیت گفتمان مذکور بوده است. در بخش «یادداشت مترجم» آن‌هم در توصیف نظام بیسمارکی (بیمه‌ای) از ترجمه دقیق‌تر مفهوم استفاده شده است: «از بازیهای روزگار، یکی این است که نطفه حمایت اجتماعی در یکی از مستبدترین حکومتهای اروپا یعنی در آلمان زمان بیسمارک، بسته شد» (ماینونی، 2001: چهارده). همین نکته، گمانه دست‌کاری عنوان کتاب از سوی ناشر (نه مترجم) را تقویت می‌کند.
پرسش مهمی که در این بخش باید پاسخ داده شود، نسبت انتظام موجود با گفتمان موردبحث است. براساس یافته‌های پژوهش، قانون ساختار بیش از آنکه در پی تثبیت گفتمان خاصی باشد، «تلاش کرده تا مقوله‌بندی خود را براساس تفکیک سازمانهای موجود ساماندهی کند» (مصاحبه‌شونده (1))؛ به‌عبارت‌دیگر قانون‌گذار درصدد ساماندهی سازمانهای موجود و تبعیت از تفکیک معمول میان آنها بوده است. به همین دلیل نیز پس از تصویب قانون ساختار، تنها وزارت رفاه تأسیس شده و دستگاههای موجود صرفاً عنوان سازمانهای وابسته و تابعه را یدک کشیده‌اند اما قلمرو فعالیتهای آنها به قوت خویش باقی مانده است (مصاحبه‌شونده (1)).
کارکرد دیگر گفتمان مذکور، کمک به بقای صندوقهای بازنشستگی بوده است؛ بنا به روایت موجود، درحالی‌که «از اوایل دهه 1370 و حتی به‌صورت محدود، در دهه 1360 برخی نگرانیها درباره ناپایداری منابع سازمان تأمین اجتماعی آغاز شده بود» (مصاحبه‌شونده (5))، «با تشکیل شرکت سرمایه‌گذاری تأمین اجتماعی و تغییر رویکرد به‌سوی سرمایه‌گذاری اقتصادی، توجه گروههای مختلف سیاسی ازجمله نمایندگان مجلس نیز به منابع آن سازمان افزایش یافت. نمایندگان با مشاهده این منابع، شروع به ایجاد تعهدات متعدد برای صندوقها کردند»(مصاحبه‌شونده (4))؛ و به نظر می‌رسد در چنین وضعیتی، تفکیک امر بیمه‌ای از امر حمایتی به‌عنوان دستاویزی برای مقابله با نیروهای سیاسی، ضرورت یافته است. در این تفکیک، امر حمایتی به‌عنوان وظیفه حاکمیتی تلقی می‌شود که لازم است با منابعی مستقل و متمایز از منابع امر بیمه‌ای (که در آن حاکمیت صرفاً جایگاه تضامنی دارد) تأمین مالی شود؛ بنابراین کارکرد مهم تفکیک و گفتمان مذکور، «دور نگه‌داشتن اموال صندوق بیمه‌ای از چنگال قدرت سیاسی» بوده است. به نظر می‌رسد هرچه این دست‌اندازی بیشتر شده، تفکیک مذکور اهمیت بیشتری یافته است؛ به‌نحوی‌که در دهه 1390 مفاهیم دیگری نیز مطرح شده است؛ همچون تفکیک «حق‌الناس» از «بیت‌المال» و قراردادن اموال سازمان تأمین اجتماعی در زمره اولی و تحدید اختیارات دولت و مجلس به دومی (مصاحبه‌شونده (2) و (3)).
بنابراین درمجموع به نظر می‌رسد تفکیک خدمات رفاهی به بخشهای «بیمه‌ای» و «غیربیمه‌ای» که موردعلاقه و نیاز صندوقهای بازنشستگی برای دفاع از خود بوده است، با قرارگرفتن ذیل مفهوم نوپدید «حمایت اجتماعی» با چالش روبرو می‌شده است؛ زیرا تلقی عرفی و تاریخی از مفهوم حمایت اجتماعی در ایران دست‌اندازی به منابع صندوقها را تسهیل می‌کرده است. به همین دلیل تأکید بر تقلیل حمایتهای اجتماعی در دستور کار نهادهای مرتبط با این سازمانها قرار گرفته است.
مرحله چهارم: شناسایی راهکارهای ممکن برای گذار و کوشش برای تغییر در گفتمان
در اینجا چند راهکار برای این تغییر گفتمان موجود ارائه شده است:
ازآنجاکه مهم‌ترین تقویت‌کننده گفتمان موجود، صندوقهای بازنشستگی هستند، به نظر می‌رسد لحاظ دغدغه آنها تاحدی بتواند به عبور از این وضعیت کمک کند. در این زمینه، هنگام گفتگو با کارشناسان صندوقها باید بر دو موضوع تکیه کرد:
اول اینکه شکل‌گیری گفتمان مذکور نتوانسته بر اصلاح غالب قوانین پرهزینه (همچون معافیت کارگاههای زیر 5 نفر و...) که بار مالی زیادی دارند، تأثیر بگذارد؛ بنابراین گفتمان مذکور در اصلاح روند پیشین موفق نبوده است.
دوم آنکه، بررسی زمانی تاریخ تصویب قوانینی که بیشترین هزینه‌ها را به صندوق تأمین اجتماعی تحمیل کرده‌اند نشان می‌دهد که غالب آنها پس از شکل‌گیری گفتمان مذکور به تصویب رسیده‌اند؛ بنابراین گفتمان مذکور حتی نتوانسته مانع از تصویب طرحهای بسیار پرهزینه همچون «متناسب‌سازی» شود. به عبارتی گفتمان مذکور اهمیت دانشی دارد اما اثر چندانی بر پرکتیس نمایندگان مجلس و سیاستمداران نداشته است؛ بنابراین با تغییر گفتمان مذکور احتمالاً صندوقها متحمل هزینه خاصی نمی‌شوند.
از طرف دیگر، مهم‌ترین ابزار گفتمان موجود، تولید دانش، انتشار آمار، تألیف و تغییر در ترجمه متون بین‌المللی بوده است؛ بنابراین دانشگاه که از پتانسیل تولید دانش، انتقال و تسری آن برخوردار است، می‌تواند با افشاگری درباره نادرستی امر مذکور، زمینه اصلاح گفتمانی را فراهم آورد.
راهکار سوم افشا و انتشار نادرستی گفتمان مذکور از طریق رسانه‌های معتبر علمی است که می‌تواند یک مقاله علمی آغازگر مباحث آن باشد. پژوهش حاضر نیز با همین هدف کاربردی انتشار یافته است.
بحث
نظام جامع تأمین اجتماعی در ایران دهه 1370 اگرچه طرحی مترقی بود اما با نادیده‌گرفتن تغییرات گفتمانی که هم‌زمان در عرصه بین‌المللی در حال رخ‌دادن بود و با توسل به اسناد دهه 1950 حق تأمین اجتماعی، خود را از دستاوردهای متأخر گفتمان حمایت اجتماعی محروم کرد. مفصل‌بندی مفهومی در گفتمان جدید و به‌ویژه در قانون ساختار که متکی به تفکیک بیمه و مساعدت اجتماعی و تقلیل حمایت اجتماعی به سطح مساعدت اجتماعی بوده است، حائلی در برابر درک و بهره‌مندی از گفتمان نوین حمایت اجتماعی ایجاد کرده است.
این بازآرایی مفهومی که متکی به اصالت‌بخشی به دستگاههای اداری فعال در حوزه رفاه، به دلیل نقش‌آفرینی و سهم‌خواهی آنان در تدوین قانون ساختار بوده است، ناخودآگاه به جای تأکید بر خدمات اجتماعی و یا مخاطب رفاه اجتماعی، بر کارکردهای خدماتی برآمده از سازمانهای موجود تمرکز کرده است. غفلت نظری و فقدان دکترین مشخص در این زمینه، به ساخت چیدمان نظری بازتاب‌دهنده مناسبات قدرت و خدمات سازمانی موجود منتهی شده است؛ بنابراین گفتمان مذکور در خدمت سازمانها قرار گرفته است تا برای نمونه سازمانهای بیمه‌گر خود را از تکالیف حمایتی و گاه حتی امر اجتماعی برهانند و از آن‌سو سازمانهای حمایتی غیربیمه‌ای نیز خود را در قالب محدود خدمات منفعل مساعدتی قرار دهند.
نتیجه این موضوع، تقویت گسست میان سازمانهای مختلف حوزه رفاه اجتماعی و قرارگرفتن ذیل چتر پوشالی یک قانون خاص بوده است. مهم‌ترین نکته مغفوله در این گفتمان، نشانه نرفتن ساختارهای نابرابرساز و فقرزاست که درنتیجه آن، نظام رفاه اجتماعی در ایران به یک نظام منفعل و ترمیمی بدل کرده است (باقری، 2020؛ 2024).
از سوی دیگر، تنزل حمایتهای اجتماعی به حمایتهای غیربیمه‌ای (یعنی مساعدتهای اجتماعی) و در عمل شناسایی آن با سازمانهای مساعدتی (همچون سازمانهای بهزیستی و کمیته امداد)، درواقع تنزل امر حمایتهای اجتماعی به‌نوعی تور ایمنی است که نتیجه آن را شاید بتوان بی‌دفاع‌ماندن بخش زیادی از مردم دانست که نه در تور محدود مساعدتی قرار می‌گیرند و نه از بیمه برخوردارند.
بدیل گفتمان حاضر، وضعیتی است که مجموعه سیاستهای تأمین اجتماعی در خدمت حمایت اجتماعی جامعه قرار گیرد و این مهم با توجه به شرایط متمایز افراد و نیز ریشه‌های متفاوت مخاطرات و راهکارهای مقابله با آن نیازمند ابزارها و استراتژیهای متکثر هستند که از مواجهه با ساختارهای فقرزا و نابرابری‌ساز تا انواع مددرسانی به افراد با نیازهای مختلف را دربرمی‌گیرد. در چنین وضعیتی، نظام اجتماعی از موضع انفعالی کنونی فاصله گرفته و به شکل فعالانه‌ای در پی بهبود و گسترش رفاه اجتماعی در جامعه خواهد بود.
با وجود تأکید پژوهش حاضر بر گذار گفتمانی به سوی حمایت اجتماعی دگوگون‌ساز، لازم است در اینجا تأکید شود که نباید این گذار گفتمانی را مجوزی برای بهره‌برداری از منابع صندوقهای بازنشستگی دانست. بنابراین هرگونه تعبیر از این گفتمان به‌عنوان انتقال منابع مذکور به سایر حوزه‌های حمایتی، یک سوءتعبیر پرمخاطره و ضدرفاهی است.
یکی از بزرگ‌ترین محدودیتهای پژوهش حاضر، درگذشت مطلعانی بود که نقش مهمی در بزنگاههای مرتبط با پژوهش داشتند همچون شبیری‌نژاد، پناهی، سحابی، صابر و وهابی؛ از سوی دیگر، حتی مطالعات موجود نیز به‌صراحت تأکید داشتند که برخی جزئیات مهم را فراموش کرده‌اند.
پیشنهادهای پژوهش درواقع همان مواردی است که در مرحله چهارم بیان شد؛ اما علاوه بر آن، به پژوهشگران علاقه‌مند پیشنهاد می‌شود تا درباره چیستی و چرایی تمایز ادراک «نظام چندلایه تأمین اجتماعی» در ایران و ادبیات جهانی به بررسی بپردازند؛ زیرا در ادبیات نهادهای بین‌المللی، این مفهوم به نظام چندلایه هماهنگ و محدود به مزایای سالمندی ارجاع دارد؛ درحالی‌که در ایران کوشش می‌شود همه مساعدتهای موجود به‌عنوان نظام چندلایه و آن هم با استقلال اداری-مالی هر لایه تشریح شود.
منابع:
حوزه‌های تخصصی عموماً با پیش‌فرضهایی همراه هستند که صاحبنظران آن حوزه آن را مسلم فرض می‌کنند و شاید بتوان بنیان مجادلات مکاتب بزرگ اقتصادی یا جامعه‌شناسی را نیز در همین پیش‌فرضها جستجو کرد ( ریتزر، 2001)؛ و یا در سطح گسترده‌تر انقلابهای علمی را محصول تحول در این پیش‌فرضها تلقی کرد (کوهن، 1970).
در سطح بسیار نازل‌تر نیز واسازی پیش‌فرضها و نحوه درک مفاهیم می‌تواند گشایشی گفتمانی ایجاد کنند. پژوهش حاضر در همین سطح تحلیل، به دنبال پرسش از تسلط مرزبندی خاص در قلمرو مفهومی حوزه رفاه و تأمین اجتماعی است. با توجه به اهمیت شناخت اقتضائات و پیامدهای این موضوع، تحلیل دقیق آن، می‌تواند دلالتهای مهمی برای حوزه سیاست‌گذاری اجتماعی داشته باشد.
فهم خاصی از نظام رفاهی و مفهوم حمایت اجتماعی در اذهان دانشورزان، کنشگران و پژوهشگران ایرانی سیطره دارد که در آن، نظام رفاهی به سه حوزه مستقل بیمه، مساعدت و امداد تفکیک می‌شود. آنها بر جدایی بنیادین ساحت «بیمه اجتماعی» از «حمایت اجتماعی» تأکید دارند. این تفکیک در نهادهای علمی و نیز در مؤسسات مرتبط با سازمانهای بیمه‌گر اجتماعی به محصلان و پژوهشگران آموزش داده می‌شود و چنان بر اهمیت بنیادین آن تأکید می‌شود که گاه غفلت از این تمایز، به‌عنوان مهم‌ترین عامل ناپایداری صندوقهای بازنشستگی معرفی می‌شود.
مراجعه به نشستها و مصاحبه‌های کارشناسان و فعالان حوزه رفاه اجتماعی نشان می‌دهد که بسیاری از آنها در این سالها وجود مرزبندی و تفکیک ذاتی این دو مفهوم را پذیرفته و بر لزوم تعیین سیاستهای متمایز در این حوزه تأکید کرده‌اند.
این فهم خاص از مفاهیم رفاه اجتماعی و مفصل‌بندی مذکور واجد پیامدهای سیاستی متعددی است، ازجمله کاهش همبستگی اجتماعی، محرومیت شناختی حوزه سیاست‌گذاری اجتماعی از دستاوردهای جهانی، انفکاک میان سیاستهای رفاهی و... . ازاین‌رو، پرسش اصلی این پژوهش، چیستی و چرایی غلبه فهم خاصی از مفهوم حمایت اجتماعی در ایران (برخلاف تصریحات موجود در متون بین‌المللی) است که به تفکیک بنیادین حمایت اجتماعی و بیمه اجتماعی منتهی شده است.
در راستای مسئله مذکور، پژوهش حاضر می‌کوشد تا با واسازی مفصل‌بندی مفاهیم موجود در حوزه رفاه اجتماعی، نسبت چیدمان موجود با مناسبات قدرت را آشکار کند و زمینه را برای تغییر گفتمان در این حوزه فراهم کند.
چارچوب مفهومی
دولت رفاه اگرچه در میانه قرن بیستم و در دولت کارگری 1948 در انگلستان نمود یافت، سه سرچشمه متمایز داشت؛ نظام بیسمارکی در آلمان؛ نظام بوریجی در انگلستان و سرانجام رویکرد کینزی در ایالات‌متحده (گریو،2022). در این میان، اگر خاستگاه مفهوم «بیمه اجتماعی»، سنت آلمانی بود، در قرن بیستم چنان شایع شد که حتی گزارش اولیه بوریج درباره سیاست اجتماعی نیز از مفهوم بیمه اجتماعی استفاده کرد (بوریج، 1942/2000). مفهوم «تأمین اجتماعی» نیز محصول سنت آمریکایی است که از نیودیل سرچشمه گرفت اما بعدتر در بیانیه‌های حقوق بشر به‌عنوان یک حق همگانی به رسمیت شناخته شد (لانداو، 2012).
براساس واکاویهای نگارنده، مفهوم تأمین اجتماعی در دهه 1350 در حوزه سیاست‌گذاری اجتماعی ایران تسلط یافت و «سازمان تأمین اجتماعی» نیز ذیل چیرگی همین رویکرد، تأسیس شد. بااین‌حال، انتساب عبارت «تأمین اجتماعی» بر یک سازمان بیمه‌گر اجتماعی به آشفتگی مفهومی دامن زد که جنبش ضد آن را دهه‌های بعد، در میان کارشناس مرتبط با سازمان مذکور، ایجاد کرد. در این فرآیند، مرزگذاری میان تأمین اجتماعی و بیمه اجتماعی در ایران اهمیتی وافر یافت؛ و برای تأکید نسبت اعم و اخص میان این دو، یک حوزه به‌عنوان «دیگریِ» بیمه اجتماعی تعریف شد: حوزه «حمایت اجتماعی».
تفکیک مذکور در سایه گفتمان مسلط تأمین اجتماعی، چنان در حوزه رفاه و تأمین اجتماعی تثبیت شد که گذارهای مفهومی اواخر قرن بیستم، در ایران بازتاب نیافت و با تغییر در ترجمه، مفصل‌بندی مفهومی مذکور از تغییرات جهانی درباره مفاهیم مذکور (با وجود اجماع نسبی سازمانهای بین‌المللی درباره تفکیکهای جدید) مصون ماند.
جستجوهای پژوهشگر نشان می‌دهد که پژوهشهای پیشین در ایران عمدتاً در جهت تثبیت گفتمان مذکور قرار دارند (همچون یزدانی (2003))؛ یا دست‌کم با آن ناهمسو نیستند (همچون مدنی (2000) و (2002-الف)). از محدود پژوهشهایی که در مسیر متفاوتی نگارش یافته، طجرلو و صداقت (1400) است که کوشیده‌اند با ارجاع به منابع بین‌المللی و با نوعی محافظه‌کاری بر رویکرد حمایتی بیمه اجتماعی تأکید کنند. پژوهش مذکور نیز به سوی مباحث گفتمانی یا انتقادی پیش نرفته است. باقری (2021) نیز اگرچه برخی از مجادلات قدرت و پارادایمها را در این حوزه ترسیم کرده اما به بررسی این موضوع خاص نپرداخته است؛ بدین‌ترتیب به نظر می‌رسد واسازی گفتمان مذکور ضرورت دارد.
روش
پژوهش حاضر، یک پژوهش کیفی است که از منظر روش‌شناسی به رویکرد تحلیل گفتمان انتقادی فرکلاف (2012) در تأثیرپذیری پرکتیس گفتمانی از نیروهای اجتماعی متکی است. فرکلاف (2012) برخلاف لاکلاو و موف، همه‌چیز را درون گفتمان نمی‌بیند بلکه ضمن تحلیل اثرات گفتمان، پرکتیس گفتمانی را نیز متأثر از نیروهای اجتماعی می‌داند که صرفاً خصلت گفتمانی ندارند (یورگنسن و فیلیپس، 2010).
در پژوهش حاضر نیز همسو با فرکلاف (2012) گفتمانها، نوعی از پرکتیس اجتماعی هستند که مقولات مهمی همچون دانش، هویت، روابط اجتماعی و مناسبات قدرت را بازتولید کرده و آن را تغییر می‌دهند؛ از طرفی خود آنها نیز به‌طور متقابل از سایر پرکتیسها و ساختارهای اجتماعی تأثیر می‌پذیرند. به‌این‌ترتیب گفتمان رابطه دیالکتیکی با سایر ابعاد اجتماعی برقرار می‌کند.
روش پژوهش در سطح تکنیک نیز از دستورالعمل 4 مرحله‌ای فرکلاف (2012)، تبعیت می‌کند. او این روش را تحلیل گفتمان انتقادی فرارشته‌ای معرفی می‌کند که در آن، دیدگاهها و رویکردهای حوزه‌های مختلف به‌صورت ترکیبی به کار می‌روند (فرکلاف، 2012).
وجود دستورالعمل و مسیر مشخصی، امکان واسازی و درنهایت فرارفتن از گفتمان در این روش، دلیل انتخاب آن در این پژوهش بوده است.
فرکلاف (2012) چهار مرحله برای انجام پژوهش تحلیل گفتمان انتقادی پیشنهاد می‌کند:
تمرکز بر یک امر نادرست اجتماعی در جنبه‌های نشانه‌شناختی آن (خود شامل دو گام: انتخاب موضوع؛ و برساخت موضوع موردپژوهش به شیوه فرارشته‌ای و نظریه‌پردازی)
شناسایی موانع بر سر آشکارشدن امر نادرست اجتماعی موردبحث (خود شامل سه گام: تحلیل روابط دیالکتیکی میان نشانه‌ها و عناصر اجتماعی؛ انتخاب متون و بزنگاهها و مقولات مهم برای تحلیل؛ و تحلیل متون)
بررسی اینکه آیا انتظام اجتماعی به آن امر نادرست نیازمند است یا خیر
شناسایی راهکارهای ممکن برای گذر از موانع موجود.
جامعه آماری پژوهش نیز با توجه به ابزارهای مذکور، متفاوت بوده است؛ سطح اول، شامل پژوهشگران و دانشجویان تحصیلات تکمیلی حوزه رفاه اجتماعی: 20 نفر و با روش نمونه‌گیری در دسترس و سپس گلوله برفی (11 مورد آن به‌صورت کتبی و بقیه، شفاهی). این بخش از پژوهش شامل پرسشهایی درباره تعریف و مرزبندی میان مفاهیم مهم حوزه رفاه و تأمین اجتماعی بوده و با هدف پی‌بردن به تسری/عدم‌تسری گزاره‌های گفتمانی به دانشورزان رفاه اجتماعی یا محدودماندن آن به کارشناسان تأمین اجتماعی صورت گرفته است.
جامعه آماری در سه مرحله دیگر (از مراحل چهارگانه)، شامل همه مستندات و همه گزارشهای منتشره و مصاحبه‌ها و سخنرانیهای کارشناسان این حوزه بوده است. با توجه به تعدد منابع، کوشش شد مواردی در اولویت قرار گیرد که به پرسشهای پژوهش پاسخ گفته‌اند.
در پایان برای تکمیل پژوهش و صحت‌سنجی یافته‌ها کوشش شد با افراد کلیدی مرتبط با تدوین نظام جامع تأمین اجتماعی، ارتباط صورت گیرد اما به دلیل درگذشت برخی و فراموشی نسبی برخی دیگر، درنهایت صرفاً 5 گفتگوی کوتاه در این زمینه ممکن شد.
یافته‌ها
با وجود وارداتی‌بودن بسیاری از مفاهیم حوزه رفاه اجتماعی در ایران، فهم حمایت اجتماعی چندان با تلقی مرسوم از این مفهوم در سطح جهانی همخوان نیست؛ درحالی‌که در رویکرد متداول جهانی، حمایت اجتماعی را همسنگ تأمین اجتماعی (و جایگزین شایسته‌تر آن) می‌داند، در تلقی دانشورزان ایرانی، حمایت اجتماعی، در بهترین حالت، همسنگ بیمه‌های اجتماعی تلقی می‌شود و نه اعم از آن؛ به همین دلیل نظام تأمین اجتماعی به دو نوع بیمه‌ای و غیربیمه‌ای (حمایتی/مساعدتی) تفکیک می‌شود. یافته‌های پژوهش نشان می‌دهد که چنین رویکردی محدود به کارشناسان خاص یک یا چند سازمان نیست، بلکه با غلبه گفتمانی در این زمینه روبرو هستیم. نگارنده نیز در پاره‌ای از آثار از این گفتمان تبعیت کرده است.
به نظر می‌رسد گفتمان موجود در ایران با وجود نکات مثبت متعدد، به‌ویژه درزمینه گسترش پوشش بیمه‌ای، هم‌زمان به بی‌توجهی و غفلت پژوهشگران ایرانی از چرخش گفتمانی مهم نهادهای مهم بین‌المللی در حوزه رفاه اجتماعی و یا دست‌کم برآمدن بدیل رویکرد «تور ایمنی» کمک کرده است. تغییرات مذکور در سطح بین‌المللی، سبب تضعیف رویکرد «تور ایمنی» (بانک جهانی، 2001) و جایگزینی آن با «حمایت اجتماعی دگرگون‌ساز» شده است؛ این موضوع باعث چرخش معنایی تور ایمنی و سوق‌یافتن آن به سمت فقر مزمن (به جای واکنش در برابر شوکها) شده است (فائو، 2015). درحالی‌که حوزه رفاه اجتماعی در ایران، ضمن حفظ سنت پیشین غربی «تأمین اجتماعی»، مفهوم نوپدید حمایت اجتماعی به سطح «مساعدت اجتماعی» تقلیل یافته است.
در ادامه کوشش شده تا یافته‌های پژوهش درباره گفتمان مستقر در ایران، ذیل مراحل چهارگانه فرکلاف (2012) ارائه شود تا ضمن انسجام‌بخشی به یافته‌ها، زمینه اصلاح گفتمانی در این زمینه نیز فراهم آید.
مرحله اول: تمرکز بر نادرستی مفهومی پیرامون «حمایت اجتماعی»
مفهوم حمایت اجتماعی در ایران چنان با مساعدت اجتماعی همسان انگاشته شده است که اساساً ترجمه بسیاری از متون انگلیسی در باب رویکردهای جدید رفاهی و حمایت اجتماعی برای مخاطب ایرانی با بدفهمی همراه می‌شود؛ به همین دلیل برخی مترجمان از عبارت «حفاظت اجتماعی» برای «سوشال پروتکشن» استفاده کرده‌اند که با توجه به کاربست متداول آن (حفاظت فیزیکی یا مناطق آسیب‌پذیر زیست‌محیطی)، بدفهمی مفهوم را دوچندان کرده است (نک: امیری و دیگران، 2016) (مرکز تحقیقات اسلامی مجلس شورای اسلامی، 2020).
معمولاً مصاحبه‌شونده‌ها چنان بر تفکیک میان «حمایت اجتماعی» و «بیمه‌های اجتماعی» تأکید دارند که عموماً آنها را «دو ساحت متفاوت» می‌دانند (مصاحبه‌شونده (2) و (3)). آنها تمایزات این دو ساحت را در وجوه مختلفی می‌بینند؛ ازجمله منابع مالی (مصاحبه‌شونده (2) و (4))؛ مخاطبان آنها (مصاحبه‌شونده (2) و (5))؛ شیوه متمایز گزینش و نحوه مشارکت مخاطبان در این فرایند (مصاحبه‌شونده (2) و (3))؛ رابطه هر یک با دولت (مصاحبه‌شونده (3)).
براساس گزاره‌های گفتمانی از این مجرا؛ بیمه اجتماعی، مستقل از دولت، با مشارکت مخاطبان، تأمین منابع مالی از سوی آنها و مبتنی بر اشتغال تعریف می‌شود اما حمایت اجتماعی وابسته به دولت، از منابع عمومی، بدون مشارکت مخاطبان و با آزمونهای خاص برای پذیرش گروه مخاطب، تعریف می‌شود (مصاحبه‌شونده (2)، (3) و (4)).
در این تفکیک، میزان دریافتی مزایابگیران در ساحت بیمه اجتماعی و حمایت اجتماعی با منطق متمایزی تعیین می‌شود: «هر نوع دریافتی [حق بیمه] و پرداختی [مستمری] باید صرفاً بر اساس محاسبات بیمه‌ای تعیین شود و مداخلات دیگر پایداری صندوق را مخدوش می‌کند» (مصاحبه‌شونده (2)) و در ساحت حمایت اجتماعی «مسائل مختلفی در تعیین میزان مزایا تأثیر دارد؛ ازجمله توان مالی دولت، (...) و تصمیمات سیاسی» (مصاحبه‌شونده (3)) و همچنین «قدرت خرید افراد هم تا حدی در تعیین مقرریها تأثیر دارد؛ البته نه اینکه آن لزوماً به کفایت [مالی] منجر شود»(مصاحبه‌شونده (3)). همین موضوع به لزوم سیاست‌گذاری غیردولتی برای اولی و دولتی برای دومی منجر می‌شود (مصاحبه‌شونده (2) و (3)).
ردیابی تاریخی گفتمان:
با تبعیت از رویکرد بوردیو (2018) در پس‌روی تاریخی برای واکاوی پدیده اجتماعی، می‌توان توضیح داد که رفاه اجتماعی از نیم‌قرن گذشته موردتوجه پژوهشگران و سیاست‌گذاران قرار داشته است؛ همایش رفاه اجتماعی در اوایل دهه 1350 یکی از مهم‌ترین نمودهای آن است که ترکیبی از سیاستمداران، سیاست‌گذاران و پژوهشگران را گرد هم آورده بود.
مطالعه اسناد همایش مذکور (سازمان برنامه‌وبودجه، 1973) حاکی از آن است که نظام و مفاهیم رفاه اجتماعی در ایران امروز و آن زمان تا حدی متمایز بوده است؛ بنابراین احتمالاً خاستگاه گفتمان موجود مربوط به دوره‌ای نزدیک‌تر است.
در کتاب «تأمین اجتماعی» مهدی طالب که اولین بار در سال 1368 منتشرشده نیز هنوز بحثی از تفکیکهای اخیر مطرح نیست؛ طالب (1989) عبارت تأمین اجتماعی و بیمه اجتماعی و حتی خدمات اجتماعی را به‌عنوان مفاهیمی معرفی کرده که اغلب به جای یکدیگر به کار می‌روند و در مفاهیم تخصصی نیز بحثی از حمایت اجتماعی مطرح نکرده است.
اولین نشانه‌های گفتمانی موردبحث، در نیمه دوم دهه 1370 و پیرامون مطالعات تدوین نظام جامع تأمین اجتماعی پدیدار شده است: این موضوع در متون مرتبط مذکور نمود یافته و سرانجام با تصویب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در سال 1383 تثبیت شده است.
در فرایند تدوین قانون مذکور، در فروردین 1381 سندی در هیئت‌وزیران مطرح شده که در آن به «چگونگی تدوین و مبانی لایحه نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی کشور» پرداخته شده است. در آنجا به‌طور مشخص، راهبرد امور حمایتی از امور بیمه‌ای مجزا شده است و خدمات و منابع این دو نیز متمایز شده‌اند: امور حمایتی شامل «مساعدتهای اجتماعی به اقشار فقیر و آسیب‌پذیر جامعه و خدمات اجتماعی، دربرگیرنده خدمات توانبخشی به معلولان و حمایتهای از خانواده‌های بی‌سرپرست و بدسرپرست» بوده است و محل تأمین منابع آن نیز «بودجه عمومی (یارانه‌ها) و مشارکتهای مردمی» پیش‌بینی شده است؛ درحالی‌که امور بیمه‌ای طبق این سند «مبتنی بر اشتغال افراد بیمه‌شده برای پرداخت مستمریهای بازنشستگی، ازکارافتادگی، بازماندگان، بیکاری و پرداخت هزینه‌های بیماری و زایمان» بوده است. محل منابع آن نیز مطابق انتظار کسورات حق بیمه، در نظر گرفته‌شده است (پناهی، 2006). اسناد دیگری نیز موجود است که مربوط به سال 1381 و بعد از تاریخ مورداشاره در بالاست؛ این اسناد همگی مرتبط با لایحه قانون ساختار نظام جامع بوده و به تفکیک موردبحث نیز اشاره دارند.
یکی از نخستین آثاری که در قالب مقاله علمی-پژوهشی به تفکیکهای متناسب با گفتمان موردبحث پرداخته است، یزدانی (2003) است: در این پژوهش تأمین اجتماعی واجد دو معنا معرفی شده است: در معنای عام آن اعم از بیمه اجتماعی و حمایت اجتماعی؛ و در معنای خاص آن، در کنار حمایت اجتماعی قرار گرفته است. تمایز مهم آنها نیز در نحوه تأمین مالی ذکر شده است: تأمین مالی تأمین اجتماعی از طریق مشارکت شرکای اجتماعی؛ و حمایت اجتماعی از طریق منابع عمومی انجام می‌گیرد.
نادرستی پدیده مذکور:
حال چگونه می‌توان بر نادرستی تفکیک مفهومی فوق تأکید کرد؟
با مراجعه به ادبیات نظری بین‌المللی: سازمانهای بین‌المللی رفاهی در این زمینه اتفاق‌نظر دارند: سازمان نمونه فائو (2015) حمایت اجتماعی را متشکل از سه مؤلفه معرفی کرده است: «مساعدت اجتماعی»، «بیمه اجتماعی» و «حمایت از بازار کار» (فائو، 2015). بانک توسعه آسیایی (2003) حمایت اجتماعی را شامل 5 عنصر اصلی می‌داند: «بازار کار»، «بیمه اجتماعی»، «مساعدت اجتماعی»، «طرحهای منطقه‌ای و کوچک‌مقیاس حمایت از اجتماعات» و «حمایت از کودکان» (بانک توسعه آسیایی، 2003). سازمان بین‌المللی کار (2010)، حمایت اجتماعی را معادل تقریبی تأمین اجتماعی می‌داند و گاه آنها را به جای یکدیگر به کار برده است (سازمان بین‌المللی کار، 2020) این سازمان، حمایت اجتماعی را اعم از مداخلات مختلف اجتماعی ازجمله بیمه و مساعدت اجتماعی می‌داند (سازمان بین‌المللی کار، 2014).
آشفتگی زبانی ناشی از تفکیک مذکور: اگرچه عبارت «سوشال اسیستنس» معادل «مساعدت اجتماعی» ترجمه شده و موردتأکید قرار گرفته تا مفهوم حمایت اجتماعی در ادبیات جهانی قابل‌فهم شود؛ اما همچنان سازمانهای مربوطه به جای «سازمانهای مساعدتی»، «سازمانهای حمایتی» نامیده می‌شوند؛ و در عمل نیز صرفاً شامل سازمانهای «حمایتی غیربیمه‌ای» هستند و در مورد سازمانهای بیمه‌گر از عبارت سازمان حمایتی استفاده نمی‌شود (مصاحبه‌شونده (2)، (3) و (4)).
غفلت از تغییر رویکردها در سطح جهانی: پارادایم جهانی حمایت اجتماعی در ایران بازتابی نیافته و مجادله گفتمانی جهانی به همان مجادله تاریخی میان «طرفداران دولت رفاه و نئولیبرالیزم» (مصاحبه‌شونده (5)) محدود مانده است.
خروج بیمه اجتماعی از منطق سیاستهای اجتماعی: بیمه‌های اجتماعی در ایران از منطق سیاست اجتماعی و تأکید بر حمایت اجتماعی دور شده است و با اتکای به مفاهیم بیم‌سنجی و محاسبات مختلف، خود را در سطح خدمات فنی قرار داده است. کارشناسان هنگام بحث درباره گسترش پوشش بیمه‌ای به برخی گروههای اجتماعی آسیب‌پذیر به‌صراحت از عبارت «ریسک بالای این گروهها» سخن می‌گویند و از اقدامات حمایتی برای پوشش آنها می‌گریزند (مصاحبه‌شونده (5). همین موضوع صندوق بیمه بیکاری را به یک صندوق محدود نامؤثر بدل کرده است و در ایام کرونا، دولت ناچار به نقض موقت مقررات آن، برای پوشش بیشتر بیکاران شد (مصاحبه‌شونده (5)). به حاشیه راندن مفهوم حمایت اجتماعی ذیل این گفتمان در ایران به سیطره رویکردهای اقتصادی و ریسک‌گریزی صندوقهای مذکور منجر شده است.
مرحله دوم: شناسایی عوامل پنهان‌ماندن موضوع مذکور
هنگام بررسی عواملی که نادرستی امر مذکور را زیر سایه خود پنهان می‌کنند و مانع از آشکارشدن آن می‌شوند، رد پای قانون «ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی» بیش از همه نمود می‌یابد. قانون مذکور «نظام جامع تأمین اجتماعی» را به سه حوزه تفکیک می‌کند: «حوزه بیمه‌ای»، «حوزه حمایتی و توانبخشی» و «حوزه امدادی».
تقلیل جایگاه حمایت اجتماعی و گسست میان دو حوزه بیمه و حمایت/مساعدت در بسیاری از موارد به استناد همین قانون مهم انجام شده است؛ این قانون نیروهای اجتماعی حامی گفتمان مذکور را در جایگاه قدرتمندتری قرار داده است؛ بدین‌ترتیب مهم‌ترین حجاب برای مغفول‌ماندن نادرستی موجود محسوب می‌شود.
مانع مهم دیگر، مؤسسات وابسته به صندوقهای بازنشستگی هستند. مؤسسه عالی پژوهش تأمین اجتماعی با تهیه گزارش پشتیبان برای تدوین قانون ساختار نظام جامع و نیز بازتولید گزاره‌های مهم مرتبط پس از تصویب این قانون، نقش کلیدی در این زمینه ایفا کرده است. شواهد حاکی از آن است که مؤسسه مذکور با استناد به منبعی قدیمی گفتمان خاص در ایران را تثبیت و تقویت کرده است؛ منبع مذکور که با عنوان «مقدمه‌ای بر تأمین اجتماعی» در سال 1374 از سوی این مؤسسه منتشرشده ترجمه‌ای از گزارش سازمان بین‌المللی کار در سال 1989 بوده است؛ و در آن گزارش، مفهوم حمایت اجتماعی غایب است و تأمین اجتماعی اعم از «مساعدت اجتماعی»، «بیمه‌های اجتماعی»، «حمایتهایی که از محل درآمدهای عمومی تأمین می‌شوند»، «حمایتهای خانواده» و «صندوقهای احتیاط»، «تأمین از سوی کارفرما» و «خدمات اجتماعی» تعریف شده است (سازمان بین‌المللی کار، 1995).
نهاد علمی دیگری که در تدوین نظام جامع تأمین اجتماعی نقش مؤثر داشته، دانشگاه علوم توانبخشی و سلامت اجتماعی (علوم بهزیستی و توانبخشی سابق) و شورای برنامه‌ریزی سازمان بهزیستی کشور (مصاحبه‌شونده (1)) بوده است. مراجعه به گزارش این نهاد که با عنوان «به سوی نظام جامع رفاه اجتماعی» به چاپ رسیده است (مدنی، 2000) و برخی توضیحات ارائه‌شده توسط مدنی (2002 -الف)، مدنی (2002 -ب) و فیض‌زاده و مدنی (2000) نشان می‌دهد که تمرکز صرف بر تلفیق نظرات نخبگانی داخلی در این نهاد، سبب غفلت از گفتمان نوظهور بیمه‌های اجتماعی در آن زمان شده است؛ آنها با گردآوری شاخصهای اجتماعی مختلف (بدون توجه به ریشه‌های نظری آنها) و ایجاد استخر شاخصها کوشیده‌اند تا از طریق نمره‌دهی کارشناسان به الگوی خاص ایران دست یابند؛ بنابراین شاید بتوان «فرایندهای روش‌شناسی» را نیز در زمره عوامل پنهان‌ماندن کژیهای گفتمان مورداشاره قرار داد.
مرحله سوم: بررسی اینکه آیا انتظام اجتماعی به آن امر نادرست نیازمند است یا خیر
در این بخش ابتدا باید مشخص شود که پنهان‌ماندن پارادایم حمایت اجتماعی تصادفی و یا از سر بی‌اطلاعی نبوده است. این کار چندان ساده نیست اما چند شاهد مهم در این زمینه وجود دارد: یکی آنکه محمدرضا معینی (2002) در مقاله‌ای با عنوان «مدیریت ریسک اجتماعی: رویکرد جدید بانک جهانی به مسئله حمایت اجتماعی» رویکرد جدید بانک جهانی به حمایت اجتماعی را در همان زمان ترجمه کرده است؛ در این گزارش به چرخشهای بانک جهانی مطابق روایت خود بانک اشاره شده است. اگرچه معینی، اثر مذکور را در مجله «مجلس و پژوهش» مرکز پژوهشهای مجلس به چاپ رسانده است و ممکن است به نظر رسد که متولیان تدوین قانون ساختار یا کارشناسان مرتبط با صندوقهای بازنشستگی از آن بی‌اطلاع بوده‌اند، اما پناهی (2006) یعنی مهم‌ترین منبع مؤثر بر تثبیت گفتمان مذکور، در صفحه 5 و مشخصاً ذیل بررسی مفهوم حمایت اجتماعی به این منبع ارجاع داده است و نشان داده که مقاله مذکور را مطالعه کرده است.
مورد دیگر، آن است که درحالی‌که پناهی (2005) از آخرین منابع بین‌المللی در مطالعه خویش استفاده کرده و منابع مختلف سازمان بین‌المللی کار را نیز مورد استناد قرار داده، اما -احتمالاً تعمداً- نکات این سازمان درباره حمایت اجتماعی را نادیده گرفته است.
از طرفی پناهی (2005) در هنگام تعریف «برنامه‌های حمایت اجتماعی» و نیز پناهی (2006) در بخش آغازین بحث خود اشاراتی دارد که نشان می‌دهد درک آشکاری از حمایت اجتماعی داشته است و حتی بر تمایز بخش امدادی با زیرمجموعه مفهوم تأمین اجتماعی در ادبیات جهانی نیز تأکید کرده است؛ برای نمونه در مباحث آغازین هنگام معرفی هر دو بخش «نظام بیمه‌ای» و «نظام حمایتی» از عبارت گروه اول و دوم «حمایتهای تأمین اجتماعی» استفاده می‌کند و درواقع برای توصیف نظام بیمه‌ای نیز از عبارت حمایت بهره گرفته است. بااین‌حال در ادامه کتاب از همان عبارت منفک ایرانی نظام بیمه‌ای و حمایتی استفاده کرده است؛ بنابراین نمی‌توان پناهی را پژوهشگری بی‌اطلاع از مجادلات جهانی در این زمینه محسوب کرد.
شاهد مهم دیگری درزمینه کنشگری سنجیده متولیان مذکور وجود دارد: در سال 1380 مؤسسه عالی پژوهش تأمین اجتماعی کتابی از بئاتریس ماینونی دینتینیانو با عنوان «بیمه‌ها و حمایتهای اجتماعی» منتشر کرده، درحالی‌که عنوان اصلی کتاب «حمایت اجتماعی» بوده است. این ترجمه عجیب و غیردقیق، درواقع اقدامی مشخص در خدمت تثبیت گفتمان مذکور بوده است. در بخش «یادداشت مترجم» آن‌هم در توصیف نظام بیسمارکی (بیمه‌ای) از ترجمه دقیق‌تر مفهوم استفاده شده است: «از بازیهای روزگار، یکی این است که نطفه حمایت اجتماعی در یکی از مستبدترین حکومتهای اروپا یعنی در آلمان زمان بیسمارک، بسته شد» (ماینونی، 2001: چهارده). همین نکته، گمانه دست‌کاری عنوان کتاب از سوی ناشر (نه مترجم) را تقویت می‌کند.
پرسش مهمی که در این بخش باید پاسخ داده شود، نسبت انتظام موجود با گفتمان موردبحث است. براساس یافته‌های پژوهش، قانون ساختار بیش از آنکه در پی تثبیت گفتمان خاصی باشد، «تلاش کرده تا مقوله‌بندی خود را براساس تفکیک سازمانهای موجود ساماندهی کند» (مصاحبه‌شونده (1))؛ به‌عبارت‌دیگر قانون‌گذار درصدد ساماندهی سازمانهای موجود و تبعیت از تفکیک معمول میان آنها بوده است. به همین دلیل نیز پس از تصویب قانون ساختار، تنها وزارت رفاه تأسیس شده و دستگاههای موجود صرفاً عنوان سازمانهای وابسته و تابعه را یدک کشیده‌اند اما قلمرو فعالیتهای آنها به قوت خویش باقی مانده است (مصاحبه‌شونده (1)).
کارکرد دیگر گفتمان مذکور، کمک به بقای صندوقهای بازنشستگی بوده است؛ بنا به روایت موجود، درحالی‌که «از اوایل دهه 1370 و حتی به‌صورت محدود، در دهه 1360 برخی نگرانیها درباره ناپایداری منابع سازمان تأمین اجتماعی آغاز شده بود» (مصاحبه‌شونده (5))، «با تشکیل شرکت سرمایه‌گذاری تأمین اجتماعی و تغییر رویکرد به‌سوی سرمایه‌گذاری اقتصادی، توجه گروههای مختلف سیاسی ازجمله نمایندگان مجلس نیز به منابع آن سازمان افزایش یافت. نمایندگان با مشاهده این منابع، شروع به ایجاد تعهدات متعدد برای صندوقها کردند»(مصاحبه‌شونده (4))؛ و به نظر می‌رسد در چنین وضعیتی، تفکیک امر بیمه‌ای از امر حمایتی به‌عنوان دستاویزی برای مقابله با نیروهای سیاسی، ضرورت یافته است. در این تفکیک، امر حمایتی به‌عنوان وظیفه حاکمیتی تلقی می‌شود که لازم است با منابعی مستقل و متمایز از منابع امر بیمه‌ای (که در آن حاکمیت صرفاً جایگاه تضامنی دارد) تأمین مالی شود؛ بنابراین کارکرد مهم تفکیک و گفتمان مذکور، «دور نگه‌داشتن اموال صندوق بیمه‌ای از چنگال قدرت سیاسی» بوده است. به نظر می‌رسد هرچه این دست‌اندازی بیشتر شده، تفکیک مذکور اهمیت بیشتری یافته است؛ به‌نحوی‌که در دهه 1390 مفاهیم دیگری نیز مطرح شده است؛ همچون تفکیک «حق‌الناس» از «بیت‌المال» و قراردادن اموال سازمان تأمین اجتماعی در زمره اولی و تحدید اختیارات دولت و مجلس به دومی (مصاحبه‌شونده (2) و (3)).
بنابراین درمجموع به نظر می‌رسد تفکیک خدمات رفاهی به بخشهای «بیمه‌ای» و «غیربیمه‌ای» که موردعلاقه و نیاز صندوقهای بازنشستگی برای دفاع از خود بوده است، با قرارگرفتن ذیل مفهوم نوپدید «حمایت اجتماعی» با چالش روبرو می‌شده است؛ زیرا تلقی عرفی و تاریخی از مفهوم حمایت اجتماعی در ایران دست‌اندازی به منابع صندوقها را تسهیل می‌کرده است. به همین دلیل تأکید بر تقلیل حمایتهای اجتماعی در دستور کار نهادهای مرتبط با این سازمانها قرار گرفته است.
مرحله چهارم: شناسایی راهکارهای ممکن برای گذار و کوشش برای تغییر در گفتمان
در اینجا چند راهکار برای این تغییر گفتمان موجود ارائه شده است:
ازآنجاکه مهم‌ترین تقویت‌کننده گفتمان موجود، صندوقهای بازنشستگی هستند، به نظر می‌رسد لحاظ دغدغه آنها تاحدی بتواند به عبور از این وضعیت کمک کند. در این زمینه، هنگام گفتگو با کارشناسان صندوقها باید بر دو موضوع تکیه کرد:
اول اینکه شکل‌گیری گفتمان مذکور نتوانسته بر اصلاح غالب قوانین پرهزینه (همچون معافیت کارگاههای زیر 5 نفر و...) که بار مالی زیادی دارند، تأثیر بگذارد؛ بنابراین گفتمان مذکور در اصلاح روند پیشین موفق نبوده است.
دوم آنکه، بررسی زمانی تاریخ تصویب قوانینی که بیشترین هزینه‌ها را به صندوق تأمین اجتماعی تحمیل کرده‌اند نشان می‌دهد که غالب آنها پس از شکل‌گیری گفتمان مذکور به تصویب رسیده‌اند؛ بنابراین گفتمان مذکور حتی نتوانسته مانع از تصویب طرحهای بسیار پرهزینه همچون «متناسب‌سازی» شود. به عبارتی گفتمان مذکور اهمیت دانشی دارد اما اثر چندانی بر پرکتیس نمایندگان مجلس و سیاستمداران نداشته است؛ بنابراین با تغییر گفتمان مذکور احتمالاً صندوقها متحمل هزینه خاصی نمی‌شوند.
از طرف دیگر، مهم‌ترین ابزار گفتمان موجود، تولید دانش، انتشار آمار، تألیف و تغییر در ترجمه متون بین‌المللی بوده است؛ بنابراین دانشگاه که از پتانسیل تولید دانش، انتقال و تسری آن برخوردار است، می‌تواند با افشاگری درباره نادرستی امر مذکور، زمینه اصلاح گفتمانی را فراهم آورد.
راهکار سوم افشا و انتشار نادرستی گفتمان مذکور از طریق رسانه‌های معتبر علمی است که می‌تواند یک مقاله علمی آغازگر مباحث آن باشد. پژوهش حاضر نیز با همین هدف کاربردی انتشار یافته است.
بحث
نظام جامع تأمین اجتماعی در ایران دهه 1370 اگرچه طرحی مترقی بود اما با نادیده‌گرفتن تغییرات گفتمانی که هم‌زمان در عرصه بین‌المللی در حال رخ‌دادن بود و با توسل به اسناد دهه 1950 حق تأمین اجتماعی، خود را از دستاوردهای متأخر گفتمان حمایت اجتماعی محروم کرد. مفصل‌بندی مفهومی در گفتمان جدید و به‌ویژه در قانون ساختار که متکی به تفکیک بیمه و مساعدت اجتماعی و تقلیل حمایت اجتماعی به سطح مساعدت اجتماعی بوده است، حائلی در برابر درک و بهره‌مندی از گفتمان نوین حمایت اجتماعی ایجاد کرده است.
این بازآرایی مفهومی که متکی به اصالت‌بخشی به دستگاههای اداری فعال در حوزه رفاه، به دلیل نقش‌آفرینی و سهم‌خواهی آنان در تدوین قانون ساختار بوده است، ناخودآگاه به جای تأکید بر خدمات اجتماعی و یا مخاطب رفاه اجتماعی، بر کارکردهای خدماتی برآمده از سازمانهای موجود تمرکز کرده است. غفلت نظری و فقدان دکترین مشخص در این زمینه، به ساخت چیدمان نظری بازتاب‌دهنده مناسبات قدرت و خدمات سازمانی موجود منتهی شده است؛ بنابراین گفتمان مذکور در خدمت سازمانها قرار گرفته است تا برای نمونه سازمانهای بیمه‌گر خود را از تکالیف حمایتی و گاه حتی امر اجتماعی برهانند و از آن‌سو سازمانهای حمایتی غیربیمه‌ای نیز خود را در قالب محدود خدمات منفعل مساعدتی قرار دهند.
نتیجه این موضوع، تقویت گسست میان سازمانهای مختلف حوزه رفاه اجتماعی و قرارگرفتن ذیل چتر پوشالی یک قانون خاص بوده است. مهم‌ترین نکته مغفوله در این گفتمان، نشانه نرفتن ساختارهای نابرابرساز و فقرزاست که درنتیجه آن، نظام رفاه اجتماعی در ایران به یک نظام منفعل و ترمیمی بدل کرده است (باقری، 2020؛ 2024).
از سوی دیگر، تنزل حمایتهای اجتماعی به حمایتهای غیربیمه‌ای (یعنی مساعدتهای اجتماعی) و در عمل شناسایی آن با سازمانهای مساعدتی (همچون سازمانهای بهزیستی و کمیته امداد)، درواقع تنزل امر حمایتهای اجتماعی به‌نوعی تور ایمنی است که نتیجه آن را شاید بتوان بی‌دفاع‌ماندن بخش زیادی از مردم دانست که نه در تور محدود مساعدتی قرار می‌گیرند و نه از بیمه برخوردارند.
بدیل گفتمان حاضر، وضعیتی است که مجموعه سیاستهای تأمین اجتماعی در خدمت حمایت اجتماعی جامعه قرار گیرد و این مهم با توجه به شرایط متمایز افراد و نیز ریشه‌های متفاوت مخاطرات و راهکارهای مقابله با آن نیازمند ابزارها و استراتژیهای متکثر هستند که از مواجهه با ساختارهای فقرزا و نابرابری‌ساز تا انواع مددرسانی به افراد با نیازهای مختلف را دربرمی‌گیرد. در چنین وضعیتی، نظام اجتماعی از موضع انفعالی کنونی فاصله گرفته و به شکل فعالانه‌ای در پی بهبود و گسترش رفاه اجتماعی در جامعه خواهد بود.
با وجود تأکید پژوهش حاضر بر گذار گفتمانی به سوی حمایت اجتماعی دگوگون‌ساز، لازم است در اینجا تأکید شود که نباید این گذار گفتمانی را مجوزی برای بهره‌برداری از منابع صندوقهای بازنشستگی دانست. بنابراین هرگونه تعبیر از این گفتمان به‌عنوان انتقال منابع مذکور به سایر حوزه‌های حمایتی، یک سوءتعبیر پرمخاطره و ضدرفاهی است.
یکی از بزرگ‌ترین محدودیتهای پژوهش حاضر، درگذشت مطلعانی بود که نقش مهمی در بزنگاههای مرتبط با پژوهش داشتند همچون شبیری‌نژاد، پناهی، سحابی، صابر و وهابی؛ از سوی دیگر، حتی مطالعات موجود نیز به‌صراحت تأکید داشتند که برخی جزئیات مهم را فراموش کرده‌اند.
پیشنهادهای پژوهش درواقع همان مواردی است که در مرحله چهارم بیان شد؛ اما علاوه بر آن، به پژوهشگران علاقه‌مند پیشنهاد می‌شود تا درباره چیستی و چرایی تمایز ادراک «نظام چندلایه تأمین اجتماعی» در ایران و ادبیات جهانی به بررسی بپردازند؛ زیرا در ادبیات نهادهای بین‌المللی، این مفهوم به نظام چندلایه هماهنگ و محدود به مزایای سالمندی ارجاع دارد؛ درحالی‌که در ایران کوشش می‌شود همه مساعدتهای موجود به‌عنوان نظام چندلایه و آن هم با استقلال اداری-مالی هر لایه تشریح شود.
منابع:
Airmi, M., Mahmoudi, V., Raghefar, H., & Porvandi, Y. (2016). A theoretical-comparative study of social security systems: The path to the development of the three-tier social security system in Iran. Public Policy Quarterly, 2 (4), 9-28. (In Persian) https://jppolicy.ut.ac.ir/article_60821.html
Asian Development Bank. (2003). Social protection. Asian Development Bank.
Bagheri, Y. (2020). Nonsocial System: Power relations and social policy in post-revolutionary Iran. Tehran: Nashr-e Ney.(In Persian)
Bagheri, Y. (2021). Regeneration of Subsidies Reduction Policy under Dominant Paradigm. Social Development and Welfare Planning, 11(44), 129-160.(In Persian) https://qjsd.atu.ac.ir/article_12550.html
Bagheri, Y. (2024). Social policy dynamics in Iran. A critical study of the post-1979 revolutionary era. Bremen: SOCIUM, SFB 1342, 2024. Working Papers, 27. https://www.socialpolicydynamics.de/f/fcd9902b5e.pdf
Beveridge, W. (2000). Social insurance and allied services. 1942. Bulletin of the World Health Organization, 78(6), 847. https://iris.who.int/handle/10665/268152
Bourdieu, P. (2018). On the state: Lectures at the Collège de France, 1989-1992. John Wiley & Sons.
Fairclough, N. (2012). Critical discourse analysis. In P. Gee & M. Handford (Eds.), The Routledge Handbook of Discourse Analysis (pp. 9-20). Routledge.
Fayyazadeh, A., & Madani, S. (2000). Social security and social welfare; Indexing for explanation and measurement. Social Security Quarterly, 2 (7), 209-232.(In Persian)
Food and Agriculture Organization of the United Nations. (2015). The state of food and agriculture: Social protection and agriculture: Breaking the cycle of rural poverty. FAO. http://www.fao.org/3/a-i4910e.pdf
Greve, B. (2022). Rethinking welfare and the welfare state. Edward Elgar Publishing.
International Labour Office. (1995). An introduction to social security (A. Nowruz Talaghani, Trans.). Institute for Social Security Research.(In Persian)
International Labour Organization. (2010). World social security report 2010/11: Providing coverage in times of crisis and beyond. ILO. https://www.ilo.org/sites/default/files/wcmsp5/groups/public/%40dgreports/%40dcomm/%40publ/documents/publication/wcms_142209.pdf
International Labour Organization. (2014). World social protection report 2014/15: Building economic recovery, inclusive development and social justice. ILO. https://www.ilo.org/sites/default/files/wcmsp5/groups/public/%40dgreports/%40dcomm/documents/publication/wcms_245201.pdf
- International Labour Organization. (2020). Social protection (social security) interventions: What works and why? Lessons learned from a synthesis review, 2012–2018. ILO. https://www.ilo.org/sites/default/files/wcmsp5/groups/public/%40ed_mas/%40eval/documents/publication/wcms_754108.pdf
Jørgensen, M., & Phillips, L. (2010). Theory and method in discourse analysis (H. Jalili, Trans.). Nashr-e Ney.(In Persian)
Kuhn, T. (1970). The nature of scientific revolutions. Chicago: University of Chicago.
Landau, D. (2012). The reality of social rights enforcement. Harv. Int’l LJ, 53, 189.
Madani, S. (2000). Towards a comprehensive social welfare system. Welfare Organization Planning Council.(In Persian)
Madani, S. (2002a). Foundational differences in the design of comprehensive welfare and social security system. Social Welfare Scientific Research Quarterly, 1 (4), 45-62. (In Persian) https://refahj.uswr.ac.ir/article-1-1751-fa.html
Madani, S. (2002b). Challenges ahead in providing safety nets. Strategy, 25, 54-70. (In Persian) https://rahbord.csr.ir/article_123842.html
Mainoni, B. (2001). Insurances and social protections (I. Aliabadi, Trans.). Institute for Social Security Research.(In Persian)
Mo’ini, M. R. (2002). Social risk management; The World Bank’s approach to social protection issue. Majlis&Pazhuhesh, 8(33), 27-50.(In Persian) https://ensani.ir/fa/article/download/185421
Panahi, B. (2005). Social security culture; Insurance and protection concepts. Institute for Social Security Research.(In Persian)
Panahi, B. (2006). Functions of social security; Necessities for establishing a comprehensive welfare and social security system. Institute for Social Security Research.(In Persian)
Planning and Budgeting Organization. (1973). Seminar resolution. National Seminar on Social Welfare (March 3-9, 1974). Tehran: Secretariat of the Supreme Council of Social Welfare.(In Persian)
Research Center of the Islamic Consultative Assembly. (2020). Introduction on Social protection in Islamic law: Theoretical perspectives. https://cmirq.ir/fa/book_pub/show/2828(In Persian)
Ritzer, G. (2001). Explorations in social theory: From metatheorizing to rationalization. Sage Publications Ltd.
Tajarloo R, Sedaghat M.(2022). Scope of the principle of protection in social insurance and its distinction from the assistance pillar of the social security system. Administrative Law, ; 9 (29):127-149URL: http://qjal.smtc.ac.ir/article-1-936-fa.html
Taleb, M. (1989). Social security. Tehran: Astan Quds Razavi Publications.(In Persian)
Tsoulfidis, L. (2010). Competing schools of economic thought. Springer Science & Business Media.
World Bank. (2001). Social protection sector strategy: From safety net to springboard. The International Bank for Reconstruction and Development. https://documents.worldbank.org/curated/en/299921468765558913/pdf/multi-page.pdf
Yazdani, F. (2003). Fundamental concepts in social welfare discussions. Social Welfare Quarterly (Special Social Policy Issue, 10, 31-54.(In Persian) https://refahj.uswr.ac.ir/browse.php?a_id=1990&sid=1&slc_lang=fa
Asian Development Bank. (2003). Social protection. Asian Development Bank.
Bagheri, Y. (2020). Nonsocial System: Power relations and social policy in post-revolutionary Iran. Tehran: Nashr-e Ney.(In Persian)
Bagheri, Y. (2021). Regeneration of Subsidies Reduction Policy under Dominant Paradigm. Social Development and Welfare Planning, 11(44), 129-160.(In Persian) https://qjsd.atu.ac.ir/article_12550.html
Bagheri, Y. (2024). Social policy dynamics in Iran. A critical study of the post-1979 revolutionary era. Bremen: SOCIUM, SFB 1342, 2024. Working Papers, 27. https://www.socialpolicydynamics.de/f/fcd9902b5e.pdf
Beveridge, W. (2000). Social insurance and allied services. 1942. Bulletin of the World Health Organization, 78(6), 847. https://iris.who.int/handle/10665/268152
Bourdieu, P. (2018). On the state: Lectures at the Collège de France, 1989-1992. John Wiley & Sons.
Fairclough, N. (2012). Critical discourse analysis. In P. Gee & M. Handford (Eds.), The Routledge Handbook of Discourse Analysis (pp. 9-20). Routledge.
Fayyazadeh, A., & Madani, S. (2000). Social security and social welfare; Indexing for explanation and measurement. Social Security Quarterly, 2 (7), 209-232.(In Persian)
Food and Agriculture Organization of the United Nations. (2015). The state of food and agriculture: Social protection and agriculture: Breaking the cycle of rural poverty. FAO. http://www.fao.org/3/a-i4910e.pdf
Greve, B. (2022). Rethinking welfare and the welfare state. Edward Elgar Publishing.
International Labour Office. (1995). An introduction to social security (A. Nowruz Talaghani, Trans.). Institute for Social Security Research.(In Persian)
International Labour Organization. (2010). World social security report 2010/11: Providing coverage in times of crisis and beyond. ILO. https://www.ilo.org/sites/default/files/wcmsp5/groups/public/%40dgreports/%40dcomm/%40publ/documents/publication/wcms_142209.pdf
International Labour Organization. (2014). World social protection report 2014/15: Building economic recovery, inclusive development and social justice. ILO. https://www.ilo.org/sites/default/files/wcmsp5/groups/public/%40dgreports/%40dcomm/documents/publication/wcms_245201.pdf
- International Labour Organization. (2020). Social protection (social security) interventions: What works and why? Lessons learned from a synthesis review, 2012–2018. ILO. https://www.ilo.org/sites/default/files/wcmsp5/groups/public/%40ed_mas/%40eval/documents/publication/wcms_754108.pdf
Jørgensen, M., & Phillips, L. (2010). Theory and method in discourse analysis (H. Jalili, Trans.). Nashr-e Ney.(In Persian)
Kuhn, T. (1970). The nature of scientific revolutions. Chicago: University of Chicago.
Landau, D. (2012). The reality of social rights enforcement. Harv. Int’l LJ, 53, 189.
Madani, S. (2000). Towards a comprehensive social welfare system. Welfare Organization Planning Council.(In Persian)
Madani, S. (2002a). Foundational differences in the design of comprehensive welfare and social security system. Social Welfare Scientific Research Quarterly, 1 (4), 45-62. (In Persian) https://refahj.uswr.ac.ir/article-1-1751-fa.html
Madani, S. (2002b). Challenges ahead in providing safety nets. Strategy, 25, 54-70. (In Persian) https://rahbord.csr.ir/article_123842.html
Mainoni, B. (2001). Insurances and social protections (I. Aliabadi, Trans.). Institute for Social Security Research.(In Persian)
Mo’ini, M. R. (2002). Social risk management; The World Bank’s approach to social protection issue. Majlis&Pazhuhesh, 8(33), 27-50.(In Persian) https://ensani.ir/fa/article/download/185421
Panahi, B. (2005). Social security culture; Insurance and protection concepts. Institute for Social Security Research.(In Persian)
Panahi, B. (2006). Functions of social security; Necessities for establishing a comprehensive welfare and social security system. Institute for Social Security Research.(In Persian)
Planning and Budgeting Organization. (1973). Seminar resolution. National Seminar on Social Welfare (March 3-9, 1974). Tehran: Secretariat of the Supreme Council of Social Welfare.(In Persian)
Research Center of the Islamic Consultative Assembly. (2020). Introduction on Social protection in Islamic law: Theoretical perspectives. https://cmirq.ir/fa/book_pub/show/2828(In Persian)
Ritzer, G. (2001). Explorations in social theory: From metatheorizing to rationalization. Sage Publications Ltd.
Tajarloo R, Sedaghat M.(2022). Scope of the principle of protection in social insurance and its distinction from the assistance pillar of the social security system. Administrative Law, ; 9 (29):127-149URL: http://qjal.smtc.ac.ir/article-1-936-fa.html
Taleb, M. (1989). Social security. Tehran: Astan Quds Razavi Publications.(In Persian)
Tsoulfidis, L. (2010). Competing schools of economic thought. Springer Science & Business Media.
World Bank. (2001). Social protection sector strategy: From safety net to springboard. The International Bank for Reconstruction and Development. https://documents.worldbank.org/curated/en/299921468765558913/pdf/multi-page.pdf
Yazdani, F. (2003). Fundamental concepts in social welfare discussions. Social Welfare Quarterly (Special Social Policy Issue, 10, 31-54.(In Persian) https://refahj.uswr.ac.ir/browse.php?a_id=1990&sid=1&slc_lang=fa
نوع مطالعه: اصیل |
موضوع مقاله:
رفاه اجتماعی
دریافت: 1403/2/25 | پذیرش: 1403/8/30 | انتشار: 1404/1/16
دریافت: 1403/2/25 | پذیرش: 1403/8/30 | انتشار: 1404/1/16
ارسال پیام به نویسنده مسئول
| بازنشر اطلاعات | |
 |
این مقاله تحت شرایط Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 International License قابل بازنشر است. |
تماس با ما
فصلنامه رفاه اجتماعی
تهران، اوین، بلوار دانشجو، خ کودکیار، دانشگاه علوم توانبخشی و سلامت اجتماعی، ساختمان فارابی
تلفن دفتر نشریه: 02171732851
وب سایت: http://refahj.uswr.ac.ir
ایمیل: refahj@uswr.ac.ir
